A conformidade jurídica das penalidades impostas por sociedades médicas de especialidades
The legal compliance of penalties imposed by specialty medical societies

A massificação da formação médica e a instituição de mecanismos de controle profissional

A (positiva) proliferação de profissionais médicos e a consequente massificação dos atendimentos em saúde aumentou o número de conflitos sociais entre os atores envolvidos nessa relação, culminando no conhecido fenômeno da judicialização da saúde. Para além do embate jurídico travado, via de regra, entre médico e paciente - decorrente das mais variadas causas de erosão do elo de confiança havido entre as partes - hodiernamente, há um acréscimo, também, dos conflitos entre os próprios médicos, quando suas estruturas associativas lato sensu servem de mecanismo de fiscalização do exercício profissional.

Nesse sentido, é de relativa notoriedade a função punitiva dos Conselhos Profissionais, que detêm para si o poder-dever outorgado pelo Estado para determinar as balizas deontológicas do agir médico e, consequentemente, as respectivas penalidades pela não observância desse padrão objetivo de conduta. Inclusive, malgrado o sigilo que envolve o processo de apuração das infrações éticas, a publicidade de algumas penas e, de igual forma, a viabilidade de divulgação quantitativa das punições pelos próprios Conselhos permitem aferir o quanto tal expediente vem sendo utilizado contra a má-práxis médica.

Por outro lado, para além desta vertente derivada da Administração Pública Federal Indireta, outro foco de conflito social que se apresenta é a utilização - pelas Sociedades de Especialidades Médicas (notadamente a Sociedade Brasileira de Cirurgia Plástica - SBCP) - de processos administrativos de viés sancionador, no intuito de coibir (e prevenir) desvios de conduta dos seus profissionais associados.

Tal iniciativa, além da insatisfação que costuma causar nos médicos investigados/punidos, também provoca celeumas entre juristas, que divergem sobre a conformidade jurídica de tais sanções, notadamente se este expediente seria uma usurpação do poder legal conferido, exclusivamente, aos Conselhos Profissionais.

Diante desse questionamento, é objetivo deste estudo averiguar se as Sociedades de Especialidades Médicas possuem respaldo jurídico-legal para procederem à análise das condutas profissionais, notadamente quanto à possibilidade de imputação de penalidades aos médicos associados. Num primeiro momento, será imprescindível se debruçar sobre a natureza jurídica das Sociedades Médicas de Especialidades, seu regramento legal e o alcance de suas atribuições.

Mais à frente, será necessário investigar os contornos dos procedimentos administrativos realizados pelas entidades associativas; de forma geral, o regramento jurídico essencial a seus expedientes e, de forma específica, como tal microssistema jurídico se aplica às Sociedades Médicas de Especialidades. Na sequência, abordar-se-ão as diretrizes de apuração das condutas dos membros da Sociedade Brasileira de Cirurgia Plástica, como método indutivo de análise do problema posto, detectando se tais normas estão de acordo com o ordenamento jurídico pátrio, em especial quanto às competências delegadas aos Conselhos Profissionais de fiscalização.

A natureza jurídica das sociedade médicas de especialidades, as punições associativas e os seus limites legais

A evolução do sistema jurídico na humanidade fez necessário criar uma figura apta à realização de negócios que se distinguisse da personalidade dos cidadãos. A própria coletivização das relações sociais impingiu este modelo, hipotético e idealizado, que é a figura das conhecidas pessoas jurídicas. Carlos Roberto Gonçalves¹ aduz que “a razão de ser da pessoa jurídica está na necessidade ou conveniência de os indivíduos unirem esforços e utilizarem recursos coletivos para a realização de objetivos comuns, que transcendem as possibilidades individuais”. O Código Civil brasileiro² possui diretriz clara e inequívoca de que somente pode se configurar como pessoa jurídica, tendo, portanto, personalidade jurídica própria, aquelas que vierem expressamente configuradas na legislação; assim, somente são pessoas jurídicas:

Tem-se deste cenário que - paralelamente ao trabalho individual exercido pelo facultativo - a atividade médica também é exercida, precipuamente, sob a forma ou em favor de pessoas jurídicas, seja em favor do Sistema Único de Saúde prestado pelos entes públicos (União, Estados e Municípios), seja através de instituições hospitalares ou de prestação de serviços médicos (sociedades), seja através do próprio Conselho Federal de Medicina (autarquia), ou ainda através das mais variadas sociedades de especialidade médica que, malgrado o nome, revestem-se da característica de associações, nos exatos termos do art. 198 e 199, da Constituição Federal³.

Como dito linhas atrás, o objeto de estudo deste trabalho tomará como método científico a indução, ou seja, partirá da análise de um exemplo específico a fim de criar uma hipótese geral; para tanto, a observação partirá da Sociedade Brasileira de Cirurgia Plástica (SBCP), haja vista ser a sociedade de especialidade médica com maior notoriedade quanto à problemática ora enfrentada: a aplicação de punições associativas.

De início, é patente que a SBCP tem a roupagem de pessoa jurídica, uma vez que tanto se apresenta como coletividade de indivíduos apta a um fim específico, como igualmente se amolda a uma das configurações detalhadas, mais especificamente a de associações, uma vez que se trata de união de pessoas para fins não econômicos (art. 53, Código Civil). O próprio Estatuto da entidade⁴ confere tal previsão de maneira expressa no seu artigo 1º, quando aduz que a Sociedade Brasileira de Cirurgia Plástica (SBCP) é uma associação civil sem fins lucrativos, de caráter científico, de âmbito Nacional, registrada no Conselho Nacional de Serviço Social do Ministério da Educação e Cultura. Por ser uma pessoa jurídica sob a forma de associação, a SBCP - assim como todas as sociedades médicas de especialidades - se congrega, sem busca de viés econômico, para alcançar determinados fins, previstos em seu estatuto organizacional. O art. 3º do referido documento elenca tais finalidades:

Estabelecidas as finalidades associativas, é natural que o interesse da coletividade ali congregada seja o de alcançar tais objetivos, afastando qualquer conduta que vá ao encontro do padrão idealizado.

Inclusive, a SBPC possui um documento paralelo ao seu próprio Estatuto, minuciando um rol de padrões de comportamento - o Regimento Interno de Condutas⁵. Nesse sentido, e reproduzindo um consagrado modelo social de punição como mecanismo pedagógico, as associações costumam possuir um sistema interno de apuração de responsabilidades por acusações de desvios de conduta; no caso da SBCP, tal atribuição fica a cargo da DEPRO - Departamento de Defesa Profissional, criado pelo art. 65 do seu Estatuto. Mais à frente, o mesmo documento estatutário elenca - no seu art. 68 - quais as possíveis punições, dentro do seu âmbito legal, para aqueles associados que se comportarem em descompasso ao modelo criado pelos seus pares:

Em síntese, o raciocínio da SBCP - que é reproduzido em diversas associações de natureza idêntica ou distinta - é que (i) há ali uma reunião de pessoas com objetivos em comum e que é através de sua união que tais objetivos serão alcançados; (ii) de igual sorte, é do interesse associativo que os membros mantenham uma postura adequada aos padrões por eles mesmos eleitos, sob pena de prejuízo ao atingimento dessas metas; (iii) como forma de desestimular pedagogicamente as faltas a esse padrão-ouro de conduta, a SBCP possui um rol de punições para os desvios associativos cometidos por seus membros.

Essa linha de ideias é de razoável simplicidade e acredita-se que inexistem polêmicas em torno da possibilidade de a SBCP, assim como toda e qualquer associação, ter os seus próprios mecanismos para garantir a organização interna e o respeito às diretrizes eleitas pela sua própria comunidade. Os pontos de tensão doutrinária - os quais já beiram/beiraram as Cortes brasileiras - costumam dizer respeito aos limites concernentes ao poder de punir conferido a estas pessoas jurídicas.

O maior, e sem dúvidas o mais notório embate jurídico diz respeito ao que se convencionou chamar, na doutrina jurídica, de “eficácia horizontal dos direitos fundamentais”. A consagração de tal teoria veio, no Brasil, através do julgamento pelo Supremo Tribunal Federal do Recurso Extraordinário nº 201.819/RJ⁶, que versava sobre a incidência ou não da garantia fundamental do contraditório e da ampla da defesa em procedimentos associativos de exclusão de membros por violação ao estatuto. A Corte entendeu que, ainda que a organização tenha caráter privatista, não se pode perder de vista a aplicação do mais comezinhos princípios, direitos e garantias fundamentais. Na prática, disse o Pretório Excelso que “em determinada situações as normas, especialmente as constitucionais, relativas ao devido processo legal, ao contraditório, também podem ser invocadas nessas relações ditas horizontais [entre particulares]”.

Vê-se, portanto, que a incidência principiológica e material dos direitos fundamentais às relações privadas impõe que até mesmos entidades particulares precisam seguir um mínimo de direcionamento jurídico-garantista, inclusive no processo interno de punição, sob pena de se converter tal ato em arbitrariedade. Se as maiores sanções que podem vir a ser imputadas ao cidadão dentro da esfera constitucional são as penas criminais e tais punições precisam vir acompanhadas de uma série de garantias, que dirá o processo administrativo interno que ocorre no âmbito de uma associação privada, cuja penalidade é muito menos gravosa à dignidade da pessoa humana, assim como os atos praticados igualmente são menos ofensivos à coletividade.

Em síntese, mesmo na apuração de responsabilidade associativa, é preciso garantir ao associado um processo justo e conforme as normas da instituição; que se saiba de antemão quais as condutas são permitidas e quais são vedadas e, mais, que até mesmo o rol de punições esteja previamente descrito, a fim de evitar surpresas àquele que está exercendo o sagrado direito da defesa.

A conformidade jurídica da coexistência de microssistemas sancionadores da atividade médica

Verificada a moldura jurídica que norteia o procedimento punitivista dentro de uma associação, é preciso se debruçar sobre outros aspectos igualmente relevantes à compreensão da causa. É notoriamente sabido que a fiscalização do exercício ético das profissões fica a cargos de unidades formadas pelos próprios profissionais, organizados em Conselhos criados por Lei e mantidos com recursos fiscais recolhidos destes mesmos fiscalizados. Especificamente à Medicina, é a Lei Federal Ordinária nº 3.268/19577, recepcionada pela Constituição de 1988 que, além de implementar as qualificações profissionais necessárias para o exercício da profissão no Brasil, cria ainda os respectivos Conselhos Federal e Regionais, verdadeiras autarquias sob regime especial, componentes da Administração Pública Indireta da União - nesse sentido, vide a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.717-6 DF julgada pelo Supremo Tribunal Federal. É, portanto, legítimo que os Conselhos Profissionais - e, mais especificamente os Conselhos Federal e Regionais de Medicina - possam fazer uso de um poder disciplinar frente aqueles médicos que se desvirtuem da ética médica aplicada.

Em instrumentalização às diretrizes acima explanadas, a Lei nº 3.268/1957 cria e regulamenta o exercício do Conselho Federal e dos Conselhos Regionais de Medicina no Brasil. Dentre as diversas regras estabelecidas na referida lei, vislumbra-se - em especial - aquelas contidas no art. 15 e 22 do referido diploma, ei-las:

Foi visto linhas atrás que é direito do cidadão reunir-se coletivamente em entidades próprias, a serem organizadas pelo modelo associativo, e que tal associação, no afã de proteger seu interesse comum, pode punir os associados que se desviem do seu padrão de conduta. Como o caso em questão trata, de forma específica, de médicos especialistas associados, tem-se que a SBCP possui um rol de punições que guarda certa similaridade - para não dizer quase que completa identidade - com aquelas sanções impostas pelos CFM/CRM. Daí o questionamento: existe guarida jurídica à atuação da SBCP? A resposta, sob o prisma ora exposto, é positiva.

O cerne do debate se dá em duas perspectivas: a natureza jurídica do ato de aceitação das normas associativas/deontológicas e, principalmente, o alcance das punições eventualmente impostas por tais órgãos. A SBCP, como exaustivamente explicado, é uma associação privada, que congrega médicos especialistas em cirurgia plástica, na forma do seu estatuto.

Exercer a medicina, ou se declarar como especialista em cirurgia plástica prescinde de estar ou não associado à SBCP; ser membro da associação não é requisito essencial ao desenvolvimento das atividades laborativas, seja como médico, seja como propalador de seus conhecimentos específicos em especialidade, uma vez que a realização de residência médica em programa de formação reconhecido pelo Ministério da Educação e pela Comissão Nacional de Residência Médica garante tal titulação (art. 6º, Lei Federal nº 6.932/1981⁸). Por outro lado, o ordenamento jurídico brasileiro não permite que um cidadão exerça a medicina, no Brasil, sem estar inscrito em algum Conselho Regional de Medicina, sob pena de incursão no crime previsto no art. 283, do Código Penal⁹.

Raciocinando de forma retroativa, uma punição realizada por um Conselho Profissional ao médico importa, necessariamente, em consequências ao seu exercício laborativo, visto que uma pena mais grave - como suspensão ou cassação do registro - implica em impedimento absoluto (salvo pontuais exceções) para a atividade médica. Sob outro ângulo, uma punição associativa, ainda que a mais gravosa de todas elas (expulsão dos quadros da SBCP), não tem como impedir - per se - que este mesmo médico continue atuando em seu ofício, nem tampouco que deixe de se divulgar como especialista.

Essa sutil, porém imprescindível diferença, denota que não há usurpação da SBCP na prerrogativa do CFM/CRM de apurar eventuais desvios deontológicos. Inclusive, a conclusão adotada em uma esfera (deontológica ou associativa) não implica necessariamente em hierarquização e obediência à conclusão da outra, haja vista a falta de previsão legal nesse sentido. É dizer: uma condenação associativa não implica em automática condenação ético-profissional e vice-versa, já que não há dispositivo de lei que comande nesse sentido. Todavia, o art. 71 do Estatuto da SBCP, mesmo sem respaldo legal, faculta à SBCP replicar, de forma automática, as penas impostas pelos CRM dentro de sua organização. A ausência de detalhes das correlações e do procedimento, contudo, faz com que surjam questionamentos acerca da validade deste ponto.

Isto porque, malgrado a existência de opiniões diversas na doutrina, a similaridade de punições não implica de forma inexorável na impossibilidade de aplicação da referida penalidade; e a legislação é farta nesse sentido. À guisa de exemplo, o direito penal - ultima ratio no ordenamento jurídico, cujo poder de punir atinge a esfera corporal do ser inclusive - possui pena de multa dentre o rol de suas aflições (art. 32, CP). De igual sorte, o sistema civilista também pode fazer expediente da agressões pecuniárias ao médico desidioso (art. 789, CPC), assim como na própria esfera associativa. Ainda que deontologicamente a Medicina não contenha uma punição ética pecuniária, outros Conselhos Profissionais o tem, a exemplo da própria Ordem dos Advogados do Brasil (art. 35, EOAB¹⁰).

Na mesma linha de ideias, não seria a parcial identidade punitiva um critério único e absoluto para configurar a usurpação do poder administrativo, notadamente porque as penalidades da SBCP se restringem ao âmbito meramente associativo, ao passo que as penas ético-profissionais atingem o exercício em si da profissão médica, seja no âmbito da especialidade ou não. Daí se diz que, via de exemplo, uma suspensão dos direitos associativos junto à SBCP não pode se assemelhar, salvo na nomenclatura, aos efeitos de uma suspensão profissional determinada pelo CRM, haja vista a manifesta discrepância de efeitos das referidas penas aos direitos do médico e seu exercício profissional. Sem essa interferência na órbita alheia de atribuições, uma vez respeitado o devido processo legal e oferecido o contraditório e ampla defesa ao associado, a conclusão de desvio de conduta e a imposição de penalidade associativa não representa, por si só, qualquer desvio legal, servindo pois de mais um instrumento jurídico para fiscalização do agir médico e sua incessante busca por excelência.